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7月，在組成憲法起草委員會後，關於何種國體適用於中國的討論，忽然成為輿論關注的中心和焦點，輿論先行，這是帝制發動的第一步。先是，8月3日，總統府憲法顧問古德諾(frankjgoodnow)39發表了《共和與君主論》，認為中國國情不適用於共和制。14日，即有楊度、孫毓筠、嚴復、劉師培、李燮和、胡瑛等&ldo;六君子&rdo;發起成立&ldo;籌安會&rdo;，楊度並於26日發表題為《君憲救國論》的長文，全面闡述中國應該實行君主立憲制的理由。30日，袁的親信段芝貴等密電各省長官，要求各地以公民的名義向參政院上書請願更改國體。9月1日，參政院代行立法院開會，沈雲沛、周家彥、馬安良、蔡鍔等請願改變國體。9月6日，袁派政事堂左丞楊士琦答覆立法院稱，改變國體須聽之於國民。於是，開始&ldo;製造民意&rdo;，這是帝制發動的第二步。
這事的具體做法是，袁先叫梁士詒等領起頭來，把所有袁的親信拉在一起，於1915年9月19日，在北京成立了全國請願聯合會，叫沈雲沛40做會長，那彥圖、張鎮芳做副會長，積極在全國範圍內發動他們所聯絡的社會上有地位的人，請願變更國體，擁護袁做皇帝。他們發動的物件，上自王公遺老、各省將軍、巡按使，下至各種行業的把頭，三教九流，行行俱全，多多益善。拉到的人，列入了請願名單，就被請去吃飯、看戲，此外還大有大份，小有小份地送錢。這樣，當然轟動起來了，很快就在全國各地造成了諸色人等&ldo;無所不包&rdo;的所謂全國性請願的大局面。41
沈雲沛的請願團於9月24日向參政院發起了總請願，反對召集國民會議解決國體問題。次日，袁世凱即諮復參政院，主張提前召集國民會議解決國體問題。袁為何一再堅持要由國民會議解決國體問題呢?讀者還記得四年多前，他就任臨時大總統前，向全國申明的&ldo;永遠不使君主政體再行於中國&rdo;的誓言吧，這個誓言盡人皆知，他現在要想回過頭去搞帝制，這個誓言就成了他的沉重政治負擔，為了避免被國人視為出爾反爾，毫無道德信義可言的小人，他必須把自己的背誓歸結為&ldo;民意&rdo;的要求。據說，當時的英國駐華公使朱爾典是堅決主張中國搞帝制的，當袁談及自己當年的誓言時，朱即以&ldo;民意&rdo;為說，勸其打消顧慮。商務印書館30年代在日本訪書時，曾見到過二人密談的記錄，據親見者回憶，其談話內容如下：
朱爾典首先提出中國國情不適合民主政制，非實行帝制不能治理圖強，只有袁的威望才能擔此重任。袁初則裝腔作勢，堅持不可。朱再三勸進，袁最後說他就任總統時，曾經在參議院宣誓，現在怎能背約。朱笑著說：&ldo;時勢變遷，前後情形不同，當時公從人民公意出任總統，今日人民公認國體應該變更，請願公為皇帝，公應時勢要求，名正言順，何必顧慮。&rdo;朱告退時又對袁說，他今日一番談話，是為著中國人民福利，為著英中兩國交誼著想，完全出於誠心。至於就他個人而言，則有莫大的損失。袁問此話怎麼說?朱笑著回答說：&ldo;我和總統多年交誼，謁見談話都極為自由，何等暢適愉快。他日公登大寶，非國家大事，不易得見龍顏;殿前拜謁，禮儀何等繁重，不能暢所欲言，對我說來，不是一個大損失嗎?&rdo;42
袁既下決心以&ldo;民意&rdo;塗飾自己的背誓無信，徐世昌即提出由&ldo;國民代表&rdo;決定國體，選舉皇帝。為了加速這個程序，就有了&ldo;十人密電&rdo;的發生，上演了中國成為共和政體以來第一次大規模操縱民意的鬧劇。這十個人是：朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、雷震春、吳炳
