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1858年4月，陳城署理江蘇巡撫。
在清廷的詔令中，咸豐特別強調自己破格起用陳城，兩年數遷，直至督撫大臣，為大清有史以來所少有。
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咸豐說，朝廷格外恩賞陳城，陳城務必要感恩戴德，思考禦敵之策，內平賊寇，外彌干戈。
具體來言，他要陳城選派精銳陸軍，與曾國藩合攻金陵。又要陳城修繕戰船，南下反攻廣州，直搗英法聯軍老巢香港。
咸豐的用兵指示毫無可行性。
陳城照例上折謝恩，卻絲毫不提合攻金陵、反攻廣州的事。他口氣傲慢，雖然向咸豐稱臣，但語氣倨傲，文書格式若平級信函。
咸豐看了謝恩折，滿腔怒火無處發洩，卻也無可奈何。
陳城署理江蘇巡撫後，便把民軍軍部從江陰搬至魔都。魔都水陸方便，人文薈萃，又是民軍工廠、研究院、學校等機構的分佈地，地位非常重要。
在魔都，陳城開始正式推行軍政分離，建立穩定成熟的政權組織。他尤其注意發展現代工業、支援科學技術研究、推行九年義務教育和高等教育。
一時間，魔都成為華夏乃至東北亞工商業最發達、科技最先進、文教最昌明的城市。全國有志青年紛紛來到魔都等民軍佔領地，希望從中學習民軍的富國強軍之術，為華夏復興盡一份力。
卻說4月上旬，額爾金在舟山等來援軍。他們稍作休整，便繞道東海，駕駛著八十餘艘戰艦浩浩蕩蕩地前往北方。
他在魔都與民軍交手失敗，知道民軍的厲害，但決定直搗京津，逼迫咸豐就範。
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得知英法艦隊北上，陳城也頗為躊躇。上次長江艦隊雖然打敗了額爾金的鐵甲艦，但長江艦隊戰艦太少，只有八艘戰艦能夠遠航外海。
這八隻戰艦中，只有三艘是民軍造船廠製造的新式戰艦。這三艘新艦船齡太短，水兵尚不熟悉戰艦情況，最老的“鯤鵬號”也剛剛下水一年時間。剩下五艘戰艦都是購自洋人或使用商船改造的，式樣並不先進。
民軍水師小火輪已經制造了三四十艘之多，但這種小火輪經不起海浪，航程也太短，不能走海路遠航至京津。
民軍水師建立後，一直自我定位為近海、內江水師。這也是當時的國情所決定的。因為民軍主要的敵人乃是國內之敵，無須製造大艦。
因此，江樺規劃建造魔都造船廠時，也主要是為了生產小火輪。雖然魔都造船廠也有生產大船的船塢，但那是為生產商船設計的。
誰知道，民軍發展太快，很快就佔領了蘇南、浙北，直面東海。
民軍水師必須要走出長江，直面大海了！
於是民軍造船廠緊急擴建船塢，為生產大型船舶而積極準備。
但現代工業是一環緊扣一環的，要擴大船舶生產，就要擴大鋼鐵產量，就要提高民軍自蕪湖至魔都的航運能力，就需要更多的貨運船隻。
民軍造船廠日夜趕工，仍舊不能快速造艦，長江艦隊的戰艦仍舊不敷使用。
現在，敵艦北上。洋人大舉來犯，入侵華夏，舉國憤慨
民軍長江艦隊要不要跟上去攔擊呢？陳城對此很是猶豫。
陳城想參戰，水師想參戰，華夏百姓也盼著民軍北上，與洋人一決高下，替華夏百姓揚眉吐氣。
可是長江艦隊實力不濟，不具備跨海作戰的能力。從魔都到天津，海路長達四千裡，沿途補給是個難以解決的問題。
況且清廷頗為猜忌民軍，北方官員對民軍又不瞭解，恐怕並不會歡迎民軍北上。
