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自古以來，治理黃河就是我們帝國的一大難民由於河水流經黃土高原，疏鬆的黃土隨著河水順流而下，沉積於河床；河床過高，一旦遇到洪水，就極易衝決河堤，造成嚴重的水災。每次決口，生命財產的損失均不可勝記。
可是對於這一問題，中樞的唯一辦法，就是責成總理河道的御史妥善處置；其中技術上的問題和人力物力的動員，都需要這位欽差大臣在他職責範圍之內就地解決。根據過去的經驗，大規模整理河道，地區往往涉及數省，有時填高鑿低，等於改造地形。在這樣巨大的規劃之中，自然會有意見紛紛，莫衷一是。有時尚未開工，爭執已起。所以中樞雖不直接領導工程的設計和進行，但是它所採取的立場，卻必然對全盤形勢產生決定性的影響。如果一個總理河道的御史執行他的規劃尚未及半，突然被參免職，而他的繼任者又採取完全相反的主張辦事，則百萬生靈，就可能犧牲在這種官僚政治之下。
首輔申時行所賞識的治河專家是潘季馴。這位專家提倡&ot;河道緊縮說&ot;。黃河所以為害，原因是河沙淤集，河道不通。對於這一點專家們都無異說，但在解決的方案上則有截然不同的主張。有人建議加寬河道，他們認為河道寬則水流暢。潘季馴則以為河道寬則流速小，流速愈小則泥沙沉澱的機會愈多，經過若干年月之後，河床就會愈積愈高。他主張，應該選擇重要的地段把河道收緊，同時把附近的清水河流用人工疏鑿引入黃河，以增加黃河的流速，照這樣的辦、法，可以不需要經常疏浚而可以&ot;自浚&ot;。&ot;建堤束水，以水攻沙&ot;，就是他歸納上述方針而概括成的八字箴言。他又建議，河堤不能幾十里、幾百里相連不絕，應該預先在河水洶湧的地方留出缺口，而在缺口之後築成第二、第三道的&ot;遙堤&ot;，和第一線的河堤之間構成&ot;含水湖&ot;。大量河水在缺處突破第一線，流至造堤，流速已經降低而儲蓄在這些人工含水湖中，就不致擴大其危害。
在河堤合龍和迫使河水改道的工程中，潘季馴使用&ot;柳銀&ot;作為有力的工具。這種柳輥通常長150尺，圓周20尺，製作的方法是先用植物和泥土像織地毯一樣構成長塊，再用大樹和繩索造成中心卷架，然後把這塊&ot;地毯&ot;卷在架上，用大樹枝和大繩索四周捆緊。這一用泥土、樹枝製造的大圓柱體遇水可以膨脹，因而不致被急流沖走。每一柳輥由成百上千的民工拖運到選定的地點，當地尚有上裝大石塊的舢板，早已準備停當。柳輥就位，舢板鑿祝。隨著一聲號令，大批的民工，把他們已經擺在肩上的泥土以最快的速度堆放在這倉促搶護而成計程車堤上。待到決口堵塞，再逐步把堤壩加固。很多地段日後還加砌花崗石，遠望一線白色，頗為美觀。
對這樣規模浩大的工程，中央政府無力支付所有的費用。通常發給的款項，僅能在初步設計時作籌組全域性的辦公費。茲後總理河道的御史被派為當地的總督，有的還帶有尚書、侍郎的頭銜，以便於他在許多府縣徵用人力物力。所有的民夫、工具、糧食、醫藥和交通、通訊等等都要就地通盤籌措。所以，這一位總理河工的大臣除了工程經驗之外，還必須要具有操行無可疵議的記錄，這才能深受眾望，動員這許多府縣的地方官，指揮如意。
潘季馴過去治河多年，無論經驗或者聲望都符合上述條件。他在1584年已官至刑部尚書，當時為了代張居正的家屬求情，觸犯聖怒，因而被革職為民1587年黃河幾處決堤，開始的時候委派了一個沒有多大聲名的官員採取了若干緊急處置。1588年，在討論總理河道大臣一職人選的時候，潘季馴的名字有人提到，但沒有人敢向皇帝作堅決請求。正好這時候皇帝自己提出這一職務應當由&ot;老成才望&ot;的人充任，所以申時行才示
