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＇15＇ 參見高王凌“中國傳統經濟的發展序列”。
＇16＇ 高王凌：人口眾多之我觀，《讀書》2010年第5期。
4。墾政的變化
在新對策形成的過程中，一些傳統的做法逐漸被“邊緣化”了。其中之一，就是土地的開墾政策。
中國是一個傳統的農業國。對農業生產來說，第一步即開墾土地，舍此而無其他。至於灌溉、施肥，以至複種、種植經濟作物，……那還是以後的事。
明代中國耕地面積——從官方統計數字來看，——已有7億多畝，到民國初年，達到14億畝。仍按官方統計口徑來看，其間約7億畝是為清代開闢，佔據一半。易言之，清朝三百年土地開墾，與以前三千年所墾約略相當，這當然是一個不小的成就。
從其他各方面史料也可印證，清代出現了“全域性開墾”，＇1＇其浪頭及於歷史上從未開闢的深山老林、生荒地土，其中最著名的新開發地區有西南、中南及東北等地，相對於明代經濟重心偏重於東南運河一線，已形成極大的反差。
經過清初“恢復時期”的持續開墾，到雍正年間，中國造報耕地數字達到9億畝。它並不可能突然中止，而勢須向前滾動，儘管速率要降低許多。因此，估計民國初年14億畝耕地中，可能有12億畝，是為乾隆年間已經開墾。
但是，清朝墾政卻經歷了重大的變化，並非像歷朝歷代那樣，一味重視開墾。一方面，土地開闢支援了清代經濟發展的很大部分，＇2＇另一方面，開墾政策卻發生了“適時的”轉變。它的完成，正是在乾隆初年。
清初最重開墾，有利即有弊。不管出於個人還是其他方面的什麼原因，聖祖皇帝自康熙二十年代即不欲“搜剔”，繼之提出了“內地實無閒處”，“此外更有何應墾之田”的說法。
但是土地開墾畢竟是傳統方法中最有成效的一個，併為歷朝“恢復時期”屢試不爽；行政作風上，雍正皇帝又改“寬舒”為“嚴核”，因此重新強調土地開墾，史稱：“雍正間督各省開墾，頗用以厲民”。引致朝野不滿。
及至今上登極，尚書史貽直首奏停開墾以杜浮冒，＇3＇ 御史曹一士等亦上疏請清各省開墾流弊。＇4＇是以皇上俯順輿情，首先就拿墾政開刀，也成為他“寬仁之政”中有力的一筆。
雍正十三年十月乙亥，因見各省督撫題報開墾，紛紛不一，河南一省所報畝數尤多，“經朕訪察，其中多有未實，名為開荒，而實則加賦，非徒無益於地方，而並貽害於百姓也”，諭令禁止虛報開墾。＇5＇
當時問題最多的省份，一為河南，自田文鏡、王士俊主政以來，“苛刻搜求，以嚴厲相尚”；一為廣西，透過廢員及報捐人員，“轉託地方官，逐戶傳催，令民報墾”，甚至發動“田鄰佃戶，逐一指認”，不顧政體。它甚至引發了省級官員互訐，上達朝廷，糾纏不休。＇6＇
雍正十三年十月辛巳，總理事務王大臣議準，大學士朱軾奏言，民間田地之丈量首報，宜一併永遠停止。督令耕畲，為足民計，非為增賦起見。且區區報墾之糧，於國課無加毫末。不但丈量不可行，即責令首報之條，嚇詐攤派，大吏名為急公，小吏兼以牟利，所奏甚為剴切，應如所請。得旨：依議速行。
其時耕地既有虛報者，亦有甚多隱匿者。對此，不能說各地尚有可墾荒地，政策轉折就“錯”了；也不能說沒有荒蕪土地，皇帝的想法才是“對”的。我們只有透過事後的完整觀察，說清朝皇帝（特別是康熙、乾隆）的想法具有前瞻性，而且根據二十世紀的經驗，表明它具有跨時代的超越性價值。
乾隆元年二月，河南巡撫富德奏參前任督臣王士俊報墾多罔，得旨：
今覽汝奏，第一折內則稱王士俊虛報開荒
