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在近代史上，袁世凱一生中最為人所詬病的主要是三件事：一是戊戌政變時，袁告發了康梁等的密謀，出賣了維新同志;一是帝制自為;一是為了換取日本對帝制的支援，出賣國家權益，接受了&ldo;二十一條&rdo;。前兩者是事實，後者則不免令筆者懷疑。按照常理，沒有哪一個人會甘願把屬於自己的東西白白地送給他人，也沒有一個主權國家的領袖或元首會冒著千古罵名，甘心出賣國家的權益。況且，拆袁氏稱帝的臺，最厲害的當屬日本人。
值得一提的是，日本在辛亥以後一直是鼓吹中國實行君主立憲制度最力的國家，袁如果真的與之作了交易，為何日本在它所希望的事情發生時，反而不合作了呢?而沒有日本的支援，袁氏也照樣稱帝不誤，似乎並沒有在乎日本人的態度，那麼他又有何必要&ldo;賣國&rdo;呢?凡此種種，不免使筆者想深入研究一下這段歷史。
日本為何會提出&ldo;二十一條&rdo;?它與當時的政治情勢和國際背景有何關係?這就要從日俄戰爭結束後，雙方的重新勾結說起了。如前所述，日本作為後起的帝國主義國家，從地緣政治出發，早就把中國東北看作其&ldo;利益線&rdo;。為此，在沙俄拒絕退出東北時，日本甚至不惜出頭同它打了一仗，付出了重大的代價和犧牲，所以它根本不滿足於僅僅是接收沙俄在南滿的權益。但它需要時間消化戰果，恢復元氣，也沒有力量與主張東北門戶開放的美國搞新的對抗，故爾在相當長的時間內，日本在東北地區保持低調。除去提出所謂&ldo;東北六案&rdo;作為未來攫取更多權益的藉口外，日本把主要力量放在了消化戰爭中攫得的果實‐‐朝鮮上。同時，為了抵制美國開放東北的要求，獨佔滿蒙的權益，日本與俄國，這對昔日的冤家對頭，竟然攜起手來，相繼簽訂了四次密約，就瓜分滿蒙乃至中國權益問題作了全面、長遠的交易。所以說，&ldo;二十一條&rdo;的提出，在日本是處心積慮，早有打算的。
1907年7月30日，日俄訂立第一次密約，&ldo;互相尊重彼此在中國之權利，劃分南北滿界限;俄承認日本在朝鮮之地位，日承認俄在外蒙之利益13。&rdo;當時國際國內的背景是：中國為防日俄瓜分，在東北建省，移民實邊，興辦實業，並力圖實行開放政策，大力引入美英資本以遏制日俄。美國陸軍部長塔夫脫訪華，中美接近，而羅斯福總統積極回應了德皇威廉二世關於德美中三國結盟，抗衡日俄的建議。
1910年7月4日，日俄訂立了第二次密約，&ldo;維持滿洲現狀，並相互協助，以增進彼此在滿洲的利益(目的在對付美國)14。&rdo;當時的國內國際背景是：中國各省諮議局和立憲派人士紛紛赴京請願，要求立刻召開國會，立憲運動進入高潮;美國提議滿洲鐵路中立，並準備投資與中國合建錦璦(錦州‐璦琿)鐵路;遭到日本和俄國的拒絕;日本於本年8月29日&ldo;合併&rdo;了朝鮮。日俄雙方有了默契之後，即各自著手實行其計劃。日本起初以全力吞食消化朝鮮，在南滿則保持低調，但極力阻止中國引進美英資本、開放東三省的計劃。俄國則將注意力集中於外蒙和新疆，1911年的武昌起義使清廷無遑外顧，被俄國看成實施其計劃的極好機會。起義爆發十幾天後(10月23日)，俄國總理大臣科科弗採夫在同日本駐俄大使的談話中提醒說：&ldo;根據1907年及1910年(日俄)兩次秘密協約，日俄兩國關於分割滿洲和蒙古的問題已經預有設想。只要時機一到，兩國即可根據1907年協約中規定的分界線分割滿洲，並進一步商談如何分割蒙古的問題15。&rdo;
為此，俄、日又在1912年7月8日第三次訂立密約，瓜
